Sejarah dan Perkembangan UUPA
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) menjadi momen penting dalam pembaharuan hukum agraria yang bertentangan dengan jiwa undang-undang agraria kolonial. Pembaharuan ini secara eksplisit terlihat dalam Konsideran UUPA, yaitu memberikan kepastian hukum dan keadilan sosial sesuai dengan jiwa bangsa Indonesia. Hal ini termasuk mengadaptasi hukum adat yang disesuaikan dengan kepentingan masyarakat serta memperhatikan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama. UUPA diundangkan pada 24 September 1960, yang juga diperingati sebagai Hari Tani sebagaimana ditetapkan dalam Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 169 Tahun 1963. Pada tahun ini, UUPA telah berusia 65 tahun.
Dilema UUPA: Pencabutan atau Perubahan?
Keberadaan UUPA dari tahun ke tahun masih menimbulkan dilema antara pencabutan atau perubahan. Saat ini, UUPA terdaftar dalam Program Legislasi Nasional Rancangan Undang-Undang Tahun 2025-2029. Naskah akademik dan rancangan undang-undangnya disiapkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Pengaturan dalam UUPA, khususnya mengenai hak atas tanah, telah ditentukan bahwa semua hak atas tanah memiliki fungsi sosial. Ketentuan ini dimaksudkan agar penggunaan dan pemanfaatan tanah tidak hanya memberikan kesejahteraan bagi pemilik tanah, tetapi juga bermanfaat bagi masyarakat dan negara guna mencapai kemakmuran bagi rakyat seluruhnya.
Fungsi Sosial Hak Atas Tanah
Makna fungsi sosial hak atas tanah dalam UUPA seolah tereduksi dari konsep awalnya setelah pengesahan Omnibus Law atau Undang-Undang Cipta Kerja. Oleh karena itu, pertanyaan utama yang muncul adalah bagaimana eksistensi UUPA sebagai lex generalis (undang-undang pokok) untuk dapat menjadi “payung” bagi pengaturan dalam ruang lingkup agraria, terutama bagaimana mempertahankan makna fungsi sosial.
Asas Pemisahan Horizontal
UUPA menganut asas pemisahan horizontal (horizontale scheiding beginsel), di mana hubungan antara pemilik hak atas tanah dengan penggarap tanah seperti penggunaan tanah pertanian oleh orang yang bukan pemiliknya melalui skema sewa, skema bagi hasil, dan lainnya. Ter Haar menilai asas ini sebagai sesuatu yang terpisah antara bidang tanah dengan segala sesuatu yang melekat di atasnya, sehingga kepemilikannya dapat berbeda antara pemilik hak atas tanah dengan pemilik bangunan. Perbedaan kepemilikan ini juga ditemukan dalam PP Nomor 18 Tahun 2021.
Ruang Atas dan Bawah Tanah
Dalam PP Nomor 18 Tahun 2021, diatur mengenai ruang atas tanah dan ruang bawah tanah, yang didefinisikan dalam Pasal 1 angka 5 dan angka 6 sebagai ruang yang berada di atas atau di bawah permukaan bumi untuk kegiatan tertentu. Penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatannya terpisah dari penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan bidang tanah. Ruang atas tanah dan ruang bawah tanah dapat diberikan hak atas tanah berupa hak pengelolaan, hak guna bangunan, atau hak pakai. Penggunaan dan pemanfaatan ruang tersebut dapat mengganggu kepentingan umum dalam ketentuan Pasal 78 PP Nomor 18 Tahun 2021 selama mendapat persetujuan dari Pemerintah Pusat dan/atau pemilik hak atas tanah.
Pemerintah Pusat dan Kompensasi
Pemerintah Pusat yang dimaksud dalam PP Nomor 18 Tahun 2021 adalah Presiden yang dibantu Wakil Presiden dan Menteri, yang dalam kedudukannya mewakili kekuasaan pemerintahan negara. Dalam ketentuan yang sama, penerimaan pemilik tanah atas segala bentuk gangguan diberikan kompensasi yang besaran nilainya ditentukan oleh penilai pertanahan. Kompensasi tersebut dapat berbentuk uang atau bentuk lain sesuai kesepakatan antara pemilik tanah dengan pengguna tanah. Substansi norma Pasal 78 bertentangan dengan makna fungsi sosial hak atas tanah dalam UUPA, bahkan mengabaikan keberadaan masyarakat terutama masyarakat sekitar.
Penjelasan Fungsi Sosial Hak Atas Tanah
Dalam Penjelasan UUPA, uraian penjelasan fungsi sosial hak atas tanah diartikan sebagai berikut:
* Penggunaan tanah tidak semata-mata untuk kepentingan individu pemilik tanah, bahkan tidak dibenarkan jika penggunaan tanah menyebabkan kerugian untuk masyarakat;
* Penggunaan tanah harus sesuai dengan keadaan dan sifat dari hak atas tanah sehingga menciptakan manfaat bagi pemilik tanah atau bagi masyarakat dan negara;
* Kepentingan individu tidak ditiadakan oleh kepentingan umum (masyarakat) karena UUPA tetap memperhatikan kepentingan individu;
* Keseimbangan antara kepentingan individu dengan kepentingan masyarakat sehingga mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat.
* Sebesar-besar kemakmuran rakyat yang dimaksud sebagaimana Pasal 2 ayat (3) diartikan kebangsaan, kesejahteraan dan kemerdekaan dalam masyarakat dan negara hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur.
Prinsip Manfaat dalam UUPA
Penjelasan fungsi sosial hak atas tanah di atas mengindikasikan bahwa perwujudannya membutuhkan pemaknaan yang luas, termasuk sebesar apa manfaat dari penggunaan tanah yang utamanya ditujukan untuk mencapai kemakmuran rakyat. Dalam memaknai manfaat tersebut, Jeremy Bentham mengatakan bahwa pemahaman atau cara penalaran prinsip manfaat tidak sama atau tidak seragam. Untuk sampai pada prinsip manfaat yang seharusnya, terdapat tiga syarat yang dapat dijadikan landasan:
* Gagasan ditempatkan secara jelas dan tepat pada kata ‘manfaat’ secara sama persis dengan semua orang yang menggunakannya;
* Mengukuhkan kesatuan dan kedaulatan prinsip manfaat sehingga bisa dibedakan dengan kesatuan dan kedaulatan prinsip lain. Prinsip manfaat wajib diterima secara umum, namun perlunya kesasaran bahwa prinsip manfaat tidak bisa diikuti secara umum;
* Menemukan suatu metode perhitungan (aritmetika) moral yang dapat digunakan untuk memperoleh hasil yang konsisten atau seragam.
Landasan Konstitusional
Prinsip manfaat dalam UUPA terutama dalam fungsi sosial hak atas tanah berlandaskan pada Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945, yang sama-sama mensyaratkan penggunaan agraria (bumi, air, dan kekayaan alam) untuk kemakmuran rakyat. Landasan konstitusional tersebut menghendaki perlindungan keberadaan tanah dalam konteks fungsi sosialnya untuk memberikan kemakmuran bagi seluruh rakyat. Dalam konteks fungsi sosial, penggunaan tanah harus memperhatikan kepentingan umum, sehingga mempergunakannya sesuai dengan tujuan pemberian hak atas tanah.
Definisi Kepentingan Umum
Dalam ketentuan normatif, definisi kepentingan umum secara eksplisit dituangkan dalam Pasal 1 angka 6 UU Pengadaan Tanah, bahwa kepentingan umum merupakan kepentingan bangsa, kepentingan negara, dan kepentingan masyarakat yang harus diwujudkan oleh pemerintah dan digunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat. Pengertian kepentingan umum tersebut memiliki norma yang sama dengan Pasal 18 UUPA, yaitu kepentingan bangsa, negara, dan kepentingan bersama dari rakyat. Atas pengertian kepentingan umum tersebut rentan terjadi penafsiran sebab didalamnya masih terdapat konsep kepentingan bangsa, kepentingan negara, dan kepentingan masyarakat, yang memerlukan penjelasan atau batasan lagi.
Hak Bangsa dalam UUPA
Sejalan dengan memaknai kepentingan umum, pengakuan penguasaan dan penggunaan tanah secara individu dalam UUPA mengandung unsur kebersamaan karena sejatinya hak atas tanah secara langsung atau tidak bersumber pada hak bangsa atau hak bersama. Hak bangsa tertuang dalam UUPA terutama Pasal 1 ayat (1) sampai dengan ayat (3) yang diistilahkan oleh ahli hukum pertanahan, yang obyeknya seluruh tanah di wilayah Indonesia dan subyeknya adalah semua rakyat Indonesia. Dalam hal kepentingan umum, hak atas tanah dapat dicabut dengan ganti kerugian yang layak dan adil.
Orientasi Ketentuan Pasal 78 PP Nomor 18 Tahun 2021
Orientasi ketentuan Pasal 78 PP Nomor 18 Tahun 2021 menggeser dari semangat kebersamaan menjadi orientasi kapital. Potensi mengganggu kepentingan umum dalam penggunaan ruang atas dan bawah tanah yang hanya memperhatikan pemilik tanah menandakan bahwa hak individu yang dimiliki masyarakat sekitar dapat dikalahkan bukan karena kepentingan umum dalam arti sebenarnya.
Kedudukan PP Nomor 18 Tahun 2021
Secara normatif, kedudukan PP Nomor 18 Tahun 2021 berada di bawah UUPA, namun dasar pembentukannya bukanlah UUPA. Dalam konsideran “mengingat” dalam PP Nomor 18 Tahun 2021, dasar pembentukannya hanyalah Pasal 5 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 dan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja. Undang-Undang Cipta Kerja dalam beberapa ketentuannya mencerminkan keberpihakan pemerintah terhadap kelompok borjuis dibandingkan kepada kaum proletariat, meski kepentingan negara perlu diutamakan dalam rangka pembangunan.
Pertentangan Ketentuan Pasal 78 PP Nomor 18 Tahun 2021
Pertentangan ketentuan Pasal 78 PP Nomor 18 Tahun 2021 terhadap Pasal 6 UUPA dapat dikategorikan sebagai ultra vires atau melampaui kewenangan pembentuk peraturan pelaksana. Untuk membuktikan ultra vires diperlukan upaya salah satunya melalui mekanisme peradilan dengan judicial review untuk memastikan peraturan yang lebih rendah tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi atau dengan konstitusi. Dengan demikian, besar harapan naskah Rancangan Undang-Undang yang sedang dipersiapkan oleh DPR dapat kembali mempertahankan ide dasar pembaharuan dalam UUPA, terutama fungsi sosial atas tanah.
